ETS-Reform: Wirtschaft und Klimaschützer überraschen mit gemeinsamen Reformideen
Wirtschaft und Klimaschützer legen gemeinsame Reformideen vor
Brüssel, Berlin. Die Umweltforschungsorganisation Öko-Institut und das arbeitgebernahe Institut der deutschen Wirtschaft (IW) haben einen gemeinsamen Vorschlag für eine Reform des Emissionshandels für Industrie und Energiebranche (ETS 1) vorgelegt. Ihre zentrale Forderung: Kostenlose Emissionszertifikate sollen erst ab 2033 reduziert werden, nicht wie aktuell geplant 2028. Außerdem fordern die Autoren, dass die Ausgabe neuer Zertifikate erst 2048 endet – statt 2039.
Die 160 Seiten umfassende Untersuchung von IW und Öko-Institut liegt dem Handelsblatt vor. Bemerkenswert ist daran vor allem, dass die beiden Organisationen gemeinschaftlich agieren. Und der Zeitpunkt der Vorstellung.
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In den vergangenen Monaten hatten Klimaschützer kritisiert, die Industrie wolle sich mit ihren Forderungen nach einer Reform des Emissionshandels ihrer Verantwortung für den Klimaschutz entziehen. Chemie- und Stahlbranche dagegen hatten gewarnt, ohne grundlegende Reformen werde der Emissionshandel große Teile der energieintensiven Industrie aus Europa vertreiben. Einzelne Industriemanager hatten sogar die Abschaffung des Emissionshandels gefordert.
Nun zeigen Öko-Institut und IW eine Kompromisslinie auf. Thilo Schaefer vom IW sagte dem Handelsblatt, die europäische Industrie sei in einer schwierigen Situation. Hohe Energiekosten, US-Zölle und massive chinesische Subventionen setzten die Geschäftsmodelle gerade energieintensiver Unternehmen gewaltig unter Druck. „Die Reform des europäischen Emissionshandels muss das im Blick haben, damit nicht weitere europäische Produktionsstandorte schließen müssen und wir verstärkt klimaschädliche Produkte importieren“, sagte Schaefer.
Felix Matthes vom Öko-Institut sagte dem Handelsblatt, der Emissionshandel müsse grundlegend überarbeitet werden. „Alle Kernelemente müssen angepasst werden. Wenn man nur einzelne Elemente verändert, bringt man das Gesamtsystem aus dem Gleichgewicht.“
Zertifikate weit über 2039 hinaus
Öko-Institut und IW greifen mit ihrem gemeinsamen Plan der EU-Kommission vor. Die Behörde will unter Leitung von EU-Klimakommissar Wopke Hoekstra am Freitag ihre Pläne für eine Reform des Emissionshandels vorstellen.
Der ETS ist das wichtigste Klimaschutzinstrument der EU. Zur Teilnahme verpflichtet sind seit der Einführung im Jahr 2005 die Sektoren Energie und Industrie, später kamen auch die Bereiche Luft- und Seeverkehr hinzu.
Der Emissionshandel sorgt dafür, dass der Ausstoß von CO2 und anderen Klimagasen Geld kostet. Für jede Tonne CO2, die eine zur Teilnahme am Emissionshandel verpflichtete Anlage emittiert, muss das betreibende Unternehmen ein Emissionszertifikat nachweisen. Damit steigt der Anreiz, in klimafreundliche Technologien zu investieren.
Außerdem sinkt die Menge der zur Verfügung stehenden Zertifikate von Jahr zu Jahr. Nach den aktuell geltenden Regeln werden 2039 die letzten Zertifikate ausgegeben. Ein Zertifikat kostet aktuell etwa 80 Euro.
Nach Informationen des Handelsblatts wird die EU-Kommission vorschlagen, auch über 2039 hinaus Zertifikate auszugeben, da es als ausgeschlossen gilt, dass die Industrie bis dahin klimaneutral ist. Die jüngste Anpassung der EU-Klimaziele im vergangenen Jahr eröffnet dafür den Spielraum.
Grundlegender Wandel bei Benchmarks gefordert
Energieintensive Unternehmen, die im internationalen Wettbewerb stehen, erhalten einen Teil der Zertifikate kostenlos zugeteilt. Die freie Zuteilung von kostenlosen Zertifikaten richtet sich nach sogenannten Benchmarks. Die Benchmarks sind Referenzwerte, die sich auf bestimmte Anlagen und Verfahren beziehen. Nur besonders effizient arbeitende Anlagen haben die Chance, für einen großen Teil ihrer CO2-Emissionen kostenlose Zuteilungen zu erhalten.
IW und Öko-Institut appellieren an die EU-Kommission, dieses Benchmark-System grundlegend zu überarbeiten. „Die Benchmark-Regelung ist in ihrer jetzigen Form nicht mehr haltbar“, sagte Matthes. Sie werde zunehmend unkalkulierbar.
Darum schlagen IW und Öko-Institut einen Systemwechsel vor: „Statt die Berechnung der Benchmarks an den jeweils besten zehn Prozent einer Anlagenkategorie zu orientieren, sollten die Benchmarks pro Jahr um 0,3 Prozent verschärft werden. Das macht das System berechenbar“, sagte er.
Grenzausgleich ist bislang lückenhaft
Außerdem äußern sich IW und Öko-Institut zum CO2-Grenzausgleich, offizieller Begriff: Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM). Ihm zufolge müssen diejenigen Unternehmen, die Produkte aus Nicht-EU-Staaten importieren, in denen keine oder eine geringere CO2-Bepreisung anfällt, eine Abgabe zahlen, die den europäischen CO2-Kosten entspricht. Dies betrifft im Wesentlichen die Branchen Eisen, Stahl, Zement, Aluminium, Strom, Düngemittel und Wasserstoff.
Doch der CBAM ist lückenhaft. Ungeklärt ist bislang beispielsweise, wie Exporte der EU in Drittländer geschützt werden. Sie sind mit den CO2‑Kosten in Europa belastet, bekommen aber bei der Ausfuhr keine Unterstützung. Bislang wird dieses Problem mit der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gelöst. Doch die Zuteilung soll in den kommenden Jahren stark abschmelzen.
IW und Öko-Institut warnen nun: Die vorgesehene Abschmelzung der kostenlosen Zuteilung solle nicht erfolgen, wenn der CBAM noch nicht belastbar funktioniere. Deshalb solle die Abschmelzung erst fünf Jahre später starten. „Erst wenn wir uns sicher sein können, dass der CO2-Grenzausgleich funktioniert, können wir damit beginnen, die kostenlose Zuteilung deutlich zu reduzieren“, sagte Matthes.
Bislang scheiterten die Pläne des CO2-Grenzausgleichs auch an dem Einwand, sie würden die Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) verletzen. Matthes rät zu Pragmatismus: „Um hier zu einer Lösung zu kommen, sollten wir sanfte Verletzungen von WTO-Regeln in Kauf nehmen. Europa muss nicht mit blütenreiner Weste dastehen, wenn auf der anderen Seite die USA und auch China die WTO-Regeln schon lange nicht mehr ernst nehmen.“
Gleichzeitig betonen IW und Öko-Institut, dass sie CBAM nicht grundsätzlich infrage stellen: „Wir brauchen einen solchen Mechanismus“, sagte Schaefer. Doch solange die Funktionsfähigkeit des Systems nicht sichergestellt sei, könne CBAM die kostenlose Zuteilung nicht ersetzen.
IW und Öko-Institut wollen die Verlängerung der kostenlosen Zuteilung zudem an Bedingungen knüpfen. „Die Mittel aus der Verlängerung der kostenlosen Zuteilung dürfen nicht für Aktienrückkäufe verwendet werden. Es muss eine möglichst bürokratiearme Regelung geben, damit die kostenlose Zuteilung über zehn bis 15 Jahre zu zusätzlichen Investitionen führt“, sagt Matthes. Dafür sei auch eine Eigenleistung der Unternehmen nötig.
Damit bewegen sich IW und Öko-Institut auf einer Linie mit anderen Thinktanks. So empfiehlt die Denkfabrik Agora Energiewende ebenfalls, kostenlose Zertifikate nur noch an Unternehmen auszugeben, die in heute verfügbare, klimaschonende Technologien und Produktionsverfahren investieren. Am Dienstag legte Agora ein entsprechendes Impulspapier vor.
Viele Industrieunternehmen argumentieren hingegen, sie benötigten die kostenlose Zuteilung, um im globalen Preiswettbewerb bestehen zu können.
Zusätzliche Instrumente erforderlich
IW und Öko-Institut legen den Fokus ihrer Untersuchung nicht allein auf den Emissionshandel. Sie befassen sich auch mit der Frage, welcher zusätzlichen Maßnahmen es bedarf, um die Transformation der Industrie voranzubringen. „Der ETS 1 allein kann die Transformation nicht bewirken. Es muss parallel zusätzliche Instrumente geben. Der Staat muss den Wasserstoff-Hochlauf fördern, den Aufbau einer CCS-Infrastruktur unterstützen und die Elektrifizierung voranbringen“, sagt Matthes. CCS steht für Carbon Capture and Storage, also für das Auffangen und Speichern von CO2.
Diesen Aspekt betont auch Sebastian Bolay, Bereichsleiter Energie, Umwelt, Industrie bei der Deutschen Industrie- und Handelskammer (DIHK): „Solange Stromnetze, Wasserstoffinfrastruktur sowie Transport- und Speicherlösungen für CO2 nicht in ausreichendem Maße verfügbar sind, gibt es auch keine Möglichkeiten für betriebliche Transformation.“
Die DIHK hatte am Montag ein Impulspapier zur Reform des Emissionshandels vorgestellt. Darin fordert die Organisation unter anderem, die EU-Mitgliedstaaten dazu zu verpflichten, regional differenzierte Infrastrukturpläne vorzulegen, aus denen hervorgeht, wann, wo und in welchem Umfang Strom-, Wasserstoff- und CO2-Anschlüsse verfügbar sein werden.
DIHK fordert Zweckbindung für ETS-Einnahmen
Außerdem fordert die DIHK eine stringente Mittelverwendung und eine Zweckbindung der ETS-Einnahmen für Dekarbonisierungsmaßnahmen. Bei IW und Öko-Institut heißt es dazu, ein „großer Teil“ der Einnahmen aus dem ETS 1 müsse „gezielt und verlässlich in die Industrietransformation fließen“. Aktuell kann die Bundesregierung über die Einnahmen aus dem Emissionshandel, die in den Klima- und Transformationsfonds (KTF) fließen, frei verfügen.
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Politische Veränderungen in den EU-Mitgliedsstaaten könnten eine ETS-Reform jedoch erschweren. Denn über eine Reform entscheiden das Europäische Parlament und der Rat der EU, also die dort vertretenen Regierungschefs der Mitgliedstaaten.
So ist unsicher, ob der neue französische Präsident oder die neue französische Präsidentin, die im April 2027 gewählt werden, die Pläne unterstützen. Auch Bundeskanzler Friedrich Merz hatte seine Meinung zum ETS zwischenzeitlich geändert: Noch vor Monaten hatte er eine starke Aufweichung der Regeln gefordert, inzwischen spricht er sich für eine Reform aus.